¿Expediente administrativo über alles?

por Héctor Santaella Quintero

Publicado: 2 diciembre, 2021 en: Blog.

El artículo de FERNANDO PASTOR en el número 4 de la RDPTM (2021) representa, sin duda, un justo, oportuno y muy persuasivo llamado de atención sobre la actitud de “olvido” o “despreocupación” que mayoritariamente ha exhibido la ciencia jurídica administrativa (española e hispanoamericana en general) sobre el expediente administrativo, y sobre la necesidad de abrirle un espacio importante dentro de las categorías principales de la dogmática jurídico-administrativa contemporánea. Presa, acaso, del bucle sufrido por el procedimiento administrativo (despojado de sus garantías en un inicio, para retomarlas después progresivamente y ser luego objeto de un tamizaje estratégico, que busca conciliar la eficacia administrativa con una concepción material y plurifuncional de este instituto), el expediente administrativo aguardaba discretamente a que alguien reparara en él. Por obra de su rigor exhaustivo y metódico, el artículo de PASTOR MERCHANTE llena de luz el rincón donde permanecía oculta esta figura.

Su reivindicación de la necesidad de transcender, en el estudio del expediente administrativo, su dimensión puramente formal y su función de mero instrumento al servicio del control de la corrección procedimental de la actuación administrativa, para resaltar sus múltiples usos dentro de la dogmática actual (donde cabe asignarle un papel de dirección material de la decisión administrativa, garantía de la corrección material de la motivación y de la decisión administrativa, criterio esclarecedor de la teoría de los vicios de forma del acto administrativo, pieza clave para la construcción de un estándar de procedimiento debido y elemento útil para complementar el instrumental al servicio del control de la discrecionalidad) brinda una perspectiva lo suficientemente amplia y sustantiva como para fundamentar una nueva comprensión de este instituto. De ello no queda duda: quienes lo hemos leído, no volveremos a ver esta figura con los mismos ojos.

Sin embargo, pese a esta encomiable construcción y a resultar comprensible el énfasis puesto por el autor en resaltar los interesantes y muy importantes perfiles del expediente administrativo, apostar por la entronización dogmática de esta categoría no resulta exento de controversias. Razones de tipo consecuencialista y de pura dogmática jurídica-administrativa me llevan a hacer esta afirmación. 

De un lado, y en cuanto a lo primero, temo que tanto énfasis en esta categoría pueda llevar de vuelta a un formalismo incompatible con la acción eficaz y eficiente de la Administración Pública y con una comprensión material del principio de Estado social y democrático de Derecho, a la cual va aparejada una indiscutible primacía de lo sustancial sobre lo formal. Con todo, esta consideración no pasa de ser un miedo personal.

La observación dogmática es, si se quiere, más objetiva. Ella parte de destacar un detalle que no por elemental puede ser pasado por alto: y es que a diferencia del procedimiento judicial, aplicado por un órgano al que se le pide decir el Derecho (iurisdictio)con arreglo a unos niveles de certeza y a unos muy elevados estándares de congruencia formal entre lo pedido por las partes, lo probado en el proceso y lo obrante en el expediente, la autoridad administrativa actúa en un marco jurídico presidido por unos principios y unos cometidos singulares. La relevancia del papel que en el entorno administrativo desempeñan los principios de eficacia, eficiencia y primacía del interés general, en absoluto aplicables en el ámbito de las actuaciones judiciales, no solo impiden reconocer al expediente administrativo una fuerza vinculante demasiado fuerte (equiparable a la que se concede a su homólogo judicial); obliga a hacer hincapié, una vez más, en la peculiaridad del procedimiento administrativo. No puede olvidarse que, en últimas, ni es un juicio entre partes, ni alude a una actividad gobernada por normas de una misma textura o con estándares homogéneos y fijos de suficiencia de información, tiempo para resolver o niveles certeza, sino a la actuación de una heterogénea función administrativa, siempre comprometida con la materialización del interés general y del bloque de juridicidad que enmarca sus decisiones.

Producto de esta situación, debe considerarse que el carácter material y normativo de nuestras constituciones imponen numerosos compromisos con la protección de un sinnúmero de bienes jurídicos de especial relevancia constitucional (derechos fundamentales, medio ambiente, patrimonio histórico cultural, etc.) que bien pueden servir de fundamento tanto a normas estructurantes de procedimientos administrativos especiales, como a competencias y decisiones discrecionales por parte de las autoridades llamadas a ponderar entre varios intereses en contienda. Si bien existe una tendencia generalizada en nuestro hemisferio a la formalización de la acción administrativa, que exige a las autoridades referentes objetivos para la toma de sus determinaciones, no deja de ser cierto que los programas normativos teleológicos bajo los cuales opera la Administración Pública en la actualidad, en no pocos eventos, bajo la forma de un legítimo margen de apreciación, abren resquicios a valoraciones que no necesariamente cuentan con soporte formal en el expediente administrativo. Más que en un engrosamiento del expediente administrativo, el ejercicio de esta facultad supone una especial carga de motivación que asegure la controlabilidad de lo decidido por la autoridad. Por esto, si, como apunta RODRÍGUEZ DE SANTIAGO para la toma de decisiones complejas (caracterizadas por afectar una pluralidad de intereses a ponderar), debe contarse con supuestos en los cuales “es especialmente útil la comprensión de las reglas procedimentales como mandatos dirigidos a la Administración, en ocasiones, en el sentido de que continúe la búsqueda de información, y, en otras, en el sentido de que detenga la búsqueda de datos y decida con los que ya tiene, porque no es posible -ni compatible con la eficacia de la actuación administrativa- pretender decidir con un grado de seguridad absoluta”[1], no parece tampoco admisible una exigencia absoluta de formalización de hasta el último criterio de decisión tomado en cuenta por la autoridad administrativa. Expediente administrativo en serio y en su dimensión sustancial sí; expediente administrativo über alles no.    


[1] JOSÉ MARÍA RODRÍGUEZ DE SANTIAGO. Metodología del Derecho Administrativo. Reglas de racionalidad para la adopción y el control de la decisión administrativa (2016), Madrid, Marcial Pons, p. 44.

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