Conectando el Derecho Administrativo con la Ciencia Política. El carácter interdisciplinar de la investigación jurídica.

por Mónica Domínguez Martín

Publicado: 19 julio, 2021 en: Metodología de investigación.

El Derecho Administrativo actual no puede ser explicado sobre las premisas tradicionales de la unicidad de la Administración, la formalización de sus acciones sobre la base de una programación material precisa en la Ley y el control de la jurisdicción contencioso-administrativa a partir de esa programación completa contenida en la Ley, donde la aplicación del Derecho consiste en su mera ejecución.

La función del Derecho Administrativo de nuestro tiempo es tomar en consideración la complejidad creciente de la realidad social a regular -con incertidumbre y dinamismo de nuevos sectores- para diseñar de manera realista los procesos decisionales y los modelos organizativos que permitan adoptar las decisiones más adecuadas a la satisfacción del interés general. Por todo ello, configurar lo que es la Administración (y lo que hace) no es una realidad objetiva que se pueda describir con un relato único: depende en gran medida de la perspectiva analítica desde la que se observe la Administración.

A pesar de que la legislación y la práctica administrativa constatan la irrealidad de ese pretendido modelo tradicional, y aunque ha sido frecuente integrar en nuestro ordenamiento jurídico numerosos conocimientos y contenidos propios de otras disciplinas, no ha habido una excesiva preocupación metodológica sobre cómo llevar a cabo un proceso de incorporación hasta tiempos recientes. Sin embargo, en los últimos años ya se ha avanzado en un debate sobre las utilidades de los conocimientos provenientes de otras ciencias en el Derecho administrativo y cómo, en su caso, se debe llevar a cabo la incorporación de los mismos, atendiendo a los efectos y consecuencias de la acción administrativa.

En particular, el estudio de la Administración pública desde la Ciencia Política y de la Administración puede resultar útil para el Derecho administrativo, tanto desde el punto de vista instrumental como conceptual: la Ciencia Política y de la Administración aporta un aparato analítico que puede facilitar al Derecho Administrativo elementos útiles para la elaboración e interpretación del ordenamiento jurídico, la conexión (y adaptación) con la realidad en su aplicación y las necesidades cambiantes de nuestro tiempo, además de ayudar en el refuerzo de la legitimidad de nuestras administraciones públicas.

La tradición académica define la Ciencia Política como el conjunto de saberes que explican el funcionamiento del Estado, del Gobierno, del sistema político, así como los valores predicables de los actores intervinientes en los procesos de toma de decisiones (poderes públicos en sentido amplio, partidos políticos, entidades privadas, ciudadanos…). En lo que hace a la Administración, la Ciencia política centra su atención en la Administración como poder y, desde esta visión, las cuestiones que focalizan su interés son, fundamentalmente, la legitimidad de la Administración, su relación con los cargos electos y los partidos, su responsabilidad (accountability), su interacción con la sociedad (así, la articulación de la participación ciudadana) y las relaciones interadministrativas (como centros de poder con ámbitos competenciales propios). Esta perspectiva analítica, propia dela Ciencia Política muestra dificultades para distinguir con precisión entre Administración y Gobierno (englobando ambos en el concepto de poder ejecutivo), para deslindar la Administración respecto del conjunto del Estado o government (suma de los poderes públicos de un país)  o para identificar el papel y la ubicación de la llamada Administración instrumental y las formas de gestión de los servicios públicos a través de medios propios o entidades de Derecho público o Derecho privado vinculados o dependientes de la Administración. En definitiva, la perspectiva politológica muestra una imagen amplia de Administración, sin límites precisos en el conjunto del Estado e, incluso, en el seno del poder ejecutivo.

Por su parte, la ciencia de la Administración, que conecta disciplinas y metodologías diversas (incluye el Derecho Administrativo y la Ciencia Política, pero, también la Economía política, Hacienda pública, Sociología, Psicología social) ha construido su propio espacio, en tanto que pretende el conocimiento de las Administraciones Públicas y su acción a través de las políticas públicas y pone su acento en la Administración como organización instrumental al servicio de unos objetivos: su organización interna, su capacidad y formas de gestión, lo que, debido a su evidente complejidad y diversidad, obliga a la adopción de una perspectiva amplia y una visión más global.

Al igual que la Ciencia Política aporta teorías y marcos para interpretar y entender la realidad política (y social), la disciplina de las políticas públicas trata de proporcionar herramientas que nos permiten generar conocimiento útil sobre cualquier decisión política (conformación de una agenda de gobierno, estrategias de resolución de problemas, capacidad de influencia de determinados actores, criterios de evaluación de políticas públicas). Y este conocimiento que aporta la disciplina ayuda no sólo a los investigadores (de la Ciencia Política y de otras disciplinas, entre ellas, el Derecho Administrativo) sino, también, adicionalmente, a todos aquellos que participan en los procesos de diseño e implementación de políticas públicas (técnicos, responsables y empleados públicos, sujetos o colectivos de afectados), lo que puede contribuir a mejorar las decisiones y sus efectos.

Esquemáticamente, el círculo de conexión entre el Derecho Administrativo y la Ciencia Política se podría plantear de la siguiente forma: la Ciencia política identifica problemas y plantea posibilidades para su resolución, marca (o lo intenta, al menos) la agenda, aporta información, contextualiza y conecta con la realidad: se centra en los procesos de toma de decisiones gubernamentales y en los contenidos, puesta en marcha, efectos y evaluación de las políticas públicas. Y, por su parte, el Derecho administrativo es ahí donde interviene: tomando en consideración (si es que procede y así lo considera) todo lo anterior, filtra estos planteamientos de problemas y los traduce en reglas jurídicas o responde con la inacción, de tal forma que actúa sobre las políticas públicas, las determina. Ante hipotéticas transformaciones administrativas, el Derecho puede cumplir diferentes funciones: imponer ciertas reformas administrativas; dirigir, promover o incentivar positivamente (pero sin imponer) dichas reformas; también el Derecho puede simplemente legitimar determinadas reformas administrativas, pero sin imponer, ni incentivar; y, por último, el Derecho puede también desincentivar o abiertamente impedir ciertas reformas administrativas. Detrás de cada una de estas acciones que conforman las políticas públicas existen unas o varias intervenciones públicas de diferente calado, estrategia y objetivos, que hacen posible y determinan su desarrollo.

Adicionalmente, la Ciencia Política también intenta aportar explicaciones en relación con la forma de dar respuesta a un problema determinado, sobre la toma de decisiones o teorías del poder. De forma sintética, los enfoques o teorías “tradicionales”, que pretenden explicar qué determina las decisiones de políticas públicas, por qué las mismas difieren entre países y sectores y por qué cambian o permanecen estables, atendiendo a cinco tipos de variables o factores explicativos: la estructura socioeconómica, las instituciones, la interacción entre actores, la elección racional y las ideas.

En definitiva, el análisis de la Administración requiere de un estudio multi- o interdisciplinar, que ponga en conexión la Ciencia Política y la Ciencia de la Administración con el Derecho administrativo. Las interacciones posibles de estas dos perspectivas son múltiples y resulta necesario realizar un esfuerzo de comprensión mutuo (entre disciplinas) que permita al Derecho administrativo incorporar adecuadamente los conceptos y las instituciones propias de la Ciencia Política y de la Administración (y viceversa).