por Alejandra Boto
Publicado: 17 mayo, 2022 en: Blog; Novedades editoriales.
VV.AA. (Mathias Amilhat, dir.), Les concepts fondateurs et les principes directeurs du droit administratif européen, Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2021, 535 págs.
La entrega 12/2021 de la colección tolosana de los Cahiers Jean Monnet está protagonizada por una serie de jóvenes voces de la doctrina administrativista francesa que, bajo la dirección del profesor Amilhat, abordan el reto de profundizar con enfoque fresco y original en la definición y contenido de una disciplina también joven: el derecho administrativo europeo. Este acredita la especificidad administrativa del orden jurídico de la Unión (en el sentido notablemente visibilizado por Jürgen Schwarze o Paul Craig), pero también las relaciones de influencia entre este y los derechos administrativos nacionales (como en particular han estudiado Jean-Bernard Auby y Jacqueline Dutheil de la Rochère). De ahí, como explica en su presentación el director de la obra, su riqueza y complejidad (pág. 13).
La obra se estructura en tres partes. Tras una primera donde se exploran los conceptos fundadores del derecho administrativo europeo en tanto que criterios útiles para su misma identificación, las otras se consagran a su contenido material, a través primero de los principios y después de sus manifestaciones funcionales. Antes de meterse en harina, el prólogo del profesor Marc Blanquet (págs. 15-36) ofrece interesantes reflexiones sobre la búsqueda de los principios del derecho administrativo europeo. En su repaso destaca especialmente el esfuerzo que acomete para posicionar ese derecho administrativo europeo en el contexto del derecho global y pan-europeo (Consejo de Europa).
Interrogándose sobre los conceptos fundadores, Charlotte Denizeau-Lahaye explora la idea de autoridad (puissance publique) como posible noción sobre la que construir el derecho administrativo europeo. Lo hace por el indudable valor clave que esa idea tiene en el derecho administrativo francés (donde, como es bien sabido, es el criterio de deslinde competencial de la jurisdicción especial) y apreciando un vínculo claro con el rol de los Estados miembros en la ejecución del derecho de la Unión, aspecto que constituye el verdadero carácter diferencial de la integración europea y sobre el que luego vuelve en cierta manera François-Vivien Guiot. Para Denizeau-Lahaye, la idea de autoridad, pese a no estar presente en el Derecho primario, ser empleada por el Tribunal de Justicia de una forma inespecífica y apenas haber sido considerada en la doctrina especializada, está sin duda presente en el derecho administrativo europeo, pues es la condición de su eficacia. Se trata de un concepto inherente y consustancial al derecho administrativo europeo (como en realidad a todo derecho administrativo), pero la forma pragmática e instrumental en que se emplea impide considerarlo como un verdadero concepto fundador. La profesora de Paris II maneja con gran acierto la analogía con los sistemas de common law que, desde luego, conocen la noción de autoridad y sus poderes exorbitantes, aunque no hayan considerado necesario ponerle nombre o sistematizarla (pág. 82). Por su parte, François-Vivien Guiot disecciona la idea de aplicación como posible parámetro válido para identificar el campo del derecho administrativo europeo, buscando una suerte de equivalente europeo al rol identificativo que el judicial review juega en el derecho público británico (pág. 135). Pretende hacerlo sin entrar en cuestiones ontológicas, finalistas o de régimen jurídico, pero ante las dificultades epistémicas del concepto, acaba en un esfuerzo circular. Y es que considerar la aplicación del derecho administrativo europeo supone analizar quién y qué se aplica, y por tanto acabar discurriendo sobre la naturaleza misma de ese derecho administrativo europeo, que es esencialmente plural y esquivo por tanto a la unidad conceptual. Son estos dos capítulos un ejemplo magnífico del buen hacer en el contraste de argumentos e hipótesis de partida, y una muestra más de la excelente tradición metodológica y teórica de la academia jurídica francesa. Precisamente hablando de tradición, en esta primera parte de la obra no podía faltar la consideración del servicio público como valor común de la Unión Europea, cuya presentación corre a cargo de Jean-Gabriel Sorbara (págs 85-104). Se concluye en este punto que, aunque el servicio público constituye un valor fundamental a tener en cuenta por la Unión, su noción no ha tenido peso estructurante en el derecho de esta, que sigue dominado por la idea de servicio de interés económico general. Sorbara concluye no obstante con un punto optimista, pues constata la emergencia de un embrión de política europea de servicio público en ámbitos como la educación, el empleo, la política social y de salud pública, el medio ambiente y la energía.
La segunda parte se consagra a los principios: administración indirecta, apertura y seguridad jurídica, en conexión con la omnipresente buena administración.
Milcar Jeff Dorce aborda en primer lugar la construcción jurisprudencial del principio de buena administración (págs. 143-165), distinguiendo su contenido procedimental (tratamiento imparcial, plazos razonables, audiencia, acceso al expediente, derechos lingüísticos y motivación) y su objetivo funcional (en materia de personal o finanzas, y en conexión con el principio de proporcionalidad, seguridad jurídica, precaución y transparencia). Después, James Corne se ocupa de la manifestación más transversal de la buena administración: el estándar de la diligencia debida, deteniéndose en la jurisprudencia que, aunque de manera tímida e indecisa, ha extendido en ocasiones su aplicación al legislador europeo, a los nacionales y a los sujetos particulares. Su conclusión es que esta extensión por parte del Tribunal de Justicia, si bien ocasional, se hace de manera consciente, motivada y coherente. El análisis se conduce de forma enérgica y atrevida; para este doctorando de La Sorbona, las mutaciones del derecho actual y la inseguridad jurídica derivada son la causa misma de la jurisprudencia extensiva de esta dimensión de la buena administración extramuros del poder ejecutivo. Se trata no solamente de un hallazgo remarcable, sino de una excelente base para ulteriores reflexiones. En este par de trabajos abundan las conexiones con los derechos administrativos nacionales, sobre todo el alemán además obviamente del francés.
Empleando la fecunda alegoría de las muñecas rusas, Adrien Pech se encarga a continuación de revisar los límites y contralímites de la administración indirecta en el sistema de la Unión (págs. 195-223), que Louis Feilhès intenta replantear a continuación desde los parámetros organizativos franceses de la (des)centralización y la externalización, que en la forma en que se abordan pueden compartirse desde España. La hipótesis de partida, muy sugerente, es que la descentralización territorial podría explicar la administración indirecta del derecho de la Unión, mientras que la descentralización funcional sería útil para traducir el desarrollo de las agencias europeas; la externalización, por su parte, serviría para encajar los encargos a sujetos privados o autoridades terceras en el aseguramiento de ciertas misiones administrativas por parte de la Unión. La conclusión, que el autor tilda de “decepcionante” (pág. 277), es que no es viable considerar los conceptos organizativos propuestos como fundadores del derecho administrativo europeo. Así, la administración indirecta se explica mejor en clave de federalismo de ejecución, y la coadministración con referencia integración, que en términos de (des)centralización territorial; por su parte, la descentralización funcional sólo puede aplicarse al fenómeno empírico y heterogéneo de las agencias europeas si se maneja en un sentido muy amplio; y, ni la contratación ni el lobbying pueden verse realmente como cauces para externalizar el ejercicio jurídico de actividad administrativa, mientras que el rol de mandatarios expertos y asesores es limitado y la colaboración con terceros Estados, por ejemplo en materia de política migratoria, debe verse desde la óptica del derecho internacional público y no del derecho administrativo europeo. Aunque quepa poner en cuestión algunos matices del encuadre, el esfuerzo está en mi opinión muy lejos de decepcionar. Su mayor valor es mantenerse en clave jurídica, no sólo porque en general todo lo que rodea a la “agencificación” es materia típica de las ciencias administrativas, o porque el de externalización sea en realidad un concepto de pura gestión sin carácter jurídico sino, sobre todo, porque la misma arquitectura institucional de la Unión ha seguido una pauta tan espontánea que de partida resiste toda aproximación conceptual desde el prisma de los principios clásicos de la organización administrativa. Lo que no impide, como apunta Feilhès, apostar por su potencialidad en el desarrollo futuro.
La relación entre principio democrático, legitimación, transparencia, participación y apertura se explora a continuación por Ioannis Michalis. Sostiene el autor que el principio de apertura ha ido evolucionando y judicializándose con el paso del tiempo, pero presenta todavía importantes deficiencias de claridad e inteligibilidad. El Derecho primario no precisa del todo a qué o quién debe abrirse la administración europea más allá de una referencia a la sociedad civil, que por naturaleza puede no ser lo mismo que la ciudadanía. Por eso le acaba atribuyendo un valor más simbólico que normativo, y más instrumental que finalista. Señala así Michalis que más que un objetivo en sí misma, la apertura se presenta como un paliativo al déficit democrático de la Unión y como un canal para la buena gobernanza (pág. 294). Finalmente, Camille Leroy también se ocupa de la interacción entre principios (legalidad, coherencia, previsibilidad, accesibilidad, estabilidad, proporcionalidad) para decantarlos en clave de seguridad jurídica y confianza legítima, tanto desde la perspectiva de la acción normativa como de sus efectos, y tanto en la encrucijada de los derechos fundamentales como del interés general (págs. 303-323).
La tercera y última parte comprende una serie de estudios que buscan situar funcionalmente el derecho administrativo europeo, con un importante referente práctico. A partir de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, arranca Audrey Hervy analizando la promoción del Estado de Derecho, cuya salvaguarda es posible precisamente sólo de la mano del derecho administrativo tal y como evidencian los recientes acontecimientos en Polonia (pág. 327-358). Después, Catherine Warin se centra en el peso de los derechos individuales y la legitimación, resaltando la importancia de los particulares como participantes del proceso de buena administración, actores esenciales del control de legalidad de la acción administrativa (pág. 374) e, incluso, catalizadores de la integración lo que se ejemplifica en los casos de las demandas de asilo y el intercambio de información fiscal. Por su parte, Sylvain Thiery indaga sobre los parámetros de identificación del poder reglamentario del derecho administrativo europeo vinculándolo a la adopción y aplicación de actos ejecutivos y con particular atención a los actos delegados (pág. 385-423).
Siguen después un conjunto de capítulos centrados en las instituciones más clásicas del derecho administrativo: contratación, responsabilidad y control judicial. Efthymia Lekkou aborda primeramente la construcción conceptual del “contrato administrativo europeo” para luego explicar su especificidad, caracterizada por su función de homogeneización de prácticas nacionales al servicio del mercado interior (pág. 438). Ninon Forster repasa después el sistema de responsabilidad extracontractual de la Unión, deteniéndose en las reglas de imputación y la diferencia entre la responsabilidad por ilegalidad y la derivada de actividad lícita (págs. 449-476). Pierre-Yves Sagnier se interroga sobre la pertinencia de aplicar la noción del contencioso administrativo a la Unión Europea, identificando en el recurso de anulación contra actos reglamentarios un ejemplo. Resultan sugerentes sus consideraciones sobre la unidad jurisdiccional, la estructura del recurso y el deslinde conceptual con el contencioso constitucional. En el análisis que cierra la obra, Hicham Rassafi-Guibal cuestiona como un sistema de inacabada construcción el control jurisdiccional de la administración indirecta, planteando la conveniencia de cuestiones prejudiciales europeas entre jueces nacionales ante la proliferación de actos administrativos trasnacionales de aplicación del derecho de la Unión (pág. 507-530).
Aunque la obra sigue un hilo conductor claro, por momentos no se evita del todo la sensación de compartimentos estanco inherentes al mismo tiempo a los trabajos colectivos y a los objetos de estudio emergentes y complejos. En todo caso, merece la pena su lectura y reseña, como muestra del buen hacer de nuestros jóvenes colegas vecinos sobre los que, más pronto que tarde, volveremos seguramente a saber. Ellos ya conocen de nosotros, pues entre la minuciosa bibliografía manejada en la obra, no faltan referencias a profesores como Luciano Parejo, Jesús A. Fuentetaja, Juli Ponce, Oriol Mir, Luis Medina o Susana de la Sierra. Hay aún bastante margen, es al menos mi opinión, para profundizar en el estudio recíproco y este volumen evidencia, como no podía ser de otra manera, que los temas de interés son comunes.
Alejandra Boto Álvarez
Universidad de Oviedo
Deja una respuesta