por José María Rodríguez de Santiago, Gabriel Doménech Pascual y Luis Arroyo Jiménez
Publicado: 12 julio, 2021 en: Novedades editoriales.
La entrada en vigor de la Constitución española de 1978 inauguró –se ha dicho con frecuencia– un nuevo método para la construcción sistemática del Derecho administrativo. El bloque de la legislación jurídico-administrativa aprobada durante la dictadura franquista –Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956, Ley de Expropiación Forzosa de 1954, Ley de Contratos del Estado de 1965, Ley de Patrimonio del Estado de 1964, etc.– continuó –con concretas excepciones– vigente y solo se sustituyó lentamente durante las décadas posteriores. Pero la nueva norma constitucional cambió inmediatamente las claves para el trabajo aplicativo y académico con el Derecho administrativo. Los mismos preceptos, interpretados conforme al nuevo “orden de valores” establecido por la Constitución, tenían un contenido imperativo distinto. Y las reglas y principios constitucionales sirvieron de armazón estructural sobre el que se elaboraron algunas magníficas exposiciones sistemáticas de la disciplina en aquella época, que hoy puede identificarse como la de la “constitucionalización” del Derecho administrativo.
Desde los años 80 del siglo pasado, una serie de fenómenos sociales, políticos, económicos y jurídicos han modificado profundamente ese sistema. Los conceptos de globalización, internacionalización, europeización, privatización, sociedad del riesgo y revolución tecnológica identifican el origen de numerosos y fundamentales cambios en el Derecho administrativo, sin los que no puede explicarse el orden normativo que dirige la actuación de la Administración pública al comienzo de la tercera década del siglo XXI.
La europeización, por una parte, ha alterado de forma determinante materias completas de la parte especial y se ha infiltrado en cuestiones muy relevantes de la parte general del Derecho administrativo; y, por otra, ha provocado que conceptos como, por ejemplo, el de “servicio de interés económico general” desplacen o modulen instituciones centrales del Derecho administrativo español clásico. El desarrollo de las nuevas tecnologías ha incrementado exponencialmente las posibilidades de obtener y elaborar la información con la que se trabaja en los diversos tipos de procedimiento administrativo para gestionar los asuntos públicos; y ha modificado de manera notable las formas de comunicación de la Administración española con los ciudadanos y con otras organizaciones jurídico-púbicas europeas e internacionales. La gestión de esos flujos de información, así mismo, ha determinado la irrupción de cuestiones que hoy se sitúan en la primera línea de los objetos de la regulación y la investigación jurídico-administrativas, como son la transparencia y la protección de datos.
Los principios jurídicos originados en torno al concepto de riesgo han afectado a criterios clave también relativos a la forma de elaborar la información aportada a los procedimientos administrativos y a la adopción de decisiones. En fin, varios de los fenómenos destacados han terminado actuando conjuntamente para que las reglas del Derecho administrativo se apliquen con normalidad a la actuación de sujetos privados; que datos económicos relativos a la eficiencia y a la sostenibilidad presupuestaria dirijan estrictamente la actividad de la Administración; y que sea necesario introducir nuevas piezas teóricas –como el concepto de soft law– para explicar de forma adecuada el sistema de fuentes del Derecho administrativo o el ejercicio de la discrecionalidad administrativa.
El tratado que aquí se presenta se ofrece como un intento de construcción y exposición sistemática integrada de “lo viejo y lo nuevo” del Derecho administrativo, en un formato y con un propósito distinto al de espléndidas obras generales recientes, que ya dan buena cuenta de los elementos modernos del sistema, pero que están orientadas fundamentalmente a servir de apoyo a la tarea docente.
La obra de la que este volumen forma parte pretende cubrir todo el objeto propio del Derecho administrativo general. Esta expresión no se utiliza aquí, tal y como ocurre en ocasiones, para aludir a la parte de la disciplina tradicionalmente explicada en el primero de los cursos a ella dedicados en las Facultades de Derecho españolas, sino más bien por contraposición al Derecho administrativo sectorial, de modo que comprendería aquella parte del Derecho administrativo que no se circunscribe a la actuación administrativa desarrollada en sectores específicos de la vida social.
Así entendido, el Derecho administrativo general no es propiamente un sistema, sino un conjunto de principios, reglas, conceptos y doctrinas caracterizado por padecer un considerable grado de apertura, una fuerte tendencia a la incoherencia interna, así como numerosas lagunas normativas. Esta obra procura racionalizar todo ese material jurídico a través de un proyecto de sistematización que opera en dos planos: el primero consiste en identificar y describir los elementos que le aportan un cierto grado de unidad, coherencia y plenitud y, por tanto, en valorar la medida en que el Derecho administrativo general se aproxima al tipo ideal del sistema; el segundo consiste en formular propuestas para su reconfiguración de cara a incrementar el grado de satisfacción de esas tres propiedades y, con ello, a aproximarlo más al citado tipo ideal. El proyecto de sistematización en el que consiste el desarrollo de una teoría general del Derecho administrativo y al que responde este libro tiene, pues, una doble finalidad: describir e incrementar el grado de unidad, coherencia y plenitud de los elementos que integran el Derecho administrativo español.
Las estrategias metodológicas en las que ha de descansar una empresa de esa naturaleza pueden ser muy variadas y necesariamente se reflejan de modo diverso en las diferentes partes de esta obra. La primera consiste en la deducción de criterios orientadores a partir de los fundamentos normativos superiores del Derecho administrativo general, esto es, el Derecho europeo y el Derecho constitucional interno. La segunda, que opera en sentido opuesto, pasa por el análisis de ámbitos o sectores de referencia del Derecho administrativo español para tratar de identificar pautas regulatorias comunes o procesos de transformación de carácter estructural. La tercera es la apertura del sistema de Derecho administrativo español a otros ordenamientos y disciplinas jurídicas, entre los que destacan el Derecho internacional público, el Derecho administrativo global y el Derecho administrativo comparado. La cuarta estrategia metodológica es, en fin, la apertura de la teoría general del Derecho administrativo a otras disciplinas y saberes no jurídicos, y singularmente a la historia, la economía y otras ciencias sociales.
La finalidad de esta obra condiciona, por tanto, la metodología que en ella se emplea. Y ésta, a su vez, determina visiblemente en el contenido y la estructura de este primer volumen, en el que se recogen las partes relativas a la introducción y a los fundamentos del Derecho administrativo general español. En la primera de ellas se encuentra una aproximación conceptual y tipológica a la Administración y al Derecho administrativo (a cargo de Francisco Velasco), una exposición de las bases históricas del Derecho administrativo (de Luis Medina) y de su tratamiento académico (de Marcos Almeida), una reflexión acerca de los rasgos que lo caracterizan en el momento presente (de Mercè Darnaculleta) y dos contribuciones sobre metodología del Derecho administrativo (a cargo, una de ellas, de Silvia Díez Sastre y José María Rodríguez de Santiago; y, la otra, de Borja Barragué y Gabriel Doménech). En la segunda parte se exploran las bases o fundamentos del Derecho administrativo procedentes del Derecho constitucional (por Luis Arroyo), internacional (por Rosario Leñero y Mercè Darnaculleta) y europeo (por Daniel Sarmiento y Xavier Codina), prestando especial atención a sus implicaciones sobre la configuración del sistema de normas del Derecho administrativo (a cargo de José María Rodríguez de Santiago), de un lado, y sobre el desarrollo de las relaciones entre el legislador, el juez y la Administración pública (a cargo de Gabriel Doménech), de otro.
En próximos volúmenes de esta obra se recogerán los contenidos correspondientes a las estructuras administrativas –los tipos de organizaciones y de relaciones organizativas, los procedimientos administrativos y las relaciones jurídico-administrativas–, las formas que adquiere la actuación administrativa –entendiendo por tales las posibles formas jurídicas a través de las cuales ésta se expresa en el terreno de los hechos jurídicos o naturales–, los contenidos de la actuación administrativa –incluyendo los propios de la vieja doctrina de las clases de actividad, pero también sus nuevas modalidades o contenidos característicos–, la información administrativa –cuyo papel en la organización y el funcionamiento de la Administración comprende pero no se limita al acceso por los particulares–, así como el control –interno y judicial– de la Administración y los remedios para la tutela –restitutoria y resarcitoria– de los ciudadanos.
Los autores y las autoras de este Tratado formamos un grupo diverso, heterogéneo y plural. Tenemos edades y venimos de Universidades –e incluso de «escuelas»– diferentes, con tradiciones, maneras de hacer, influencias, concepciones teóricas, preocupaciones y perspectivas parcialmente distintas. Esa diversidad se refleja también en el Tratado. Aunque hemos puesto en común y discutido buena parte de sus contenidos, cada uno de sus capítulos sigue reflejando la particular visión de sus respectivos autores. Con todo, el diseño de la obra –su enfoque, la selección de los temas tratados, su ordenación sistemática, la composición del grupo de autores, etc.– es en gran medida fruto de preocupaciones compartidas, diálogos y actividades académicas desarrolladas conjuntamente durante los últimos años. Aquí destacan el «Seminario de Teoría y Método», que hemos venido celebrando junto con otros muchos colegas con una periodicidad semestral desde mayo de 2014, y la «Revista de Derecho Público: Teoría y Método», que comenzó a publicarse en enero de 2020. Muchas ideas contenidas en este Tratado se expusieron y debatieron previamente en estos y otros foros, a cuyos organizadores y participantes estamos muy agradecidos.
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