Francisco Velasco Caballero
Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid
El artículo del profesor Parejo rescata como problema teórico una preocupación académica ya iniciada en los años setenta: el plan administrativo como categoría singular. El estudio avanza en la singularización teórica del plan, porque identifica algunos de sus elementos típicos: su singular procedimiento de elaboración, dirigido a la correcta identificación y valoración de situaciones de hecho complejas; la articulación de muy diversas medidas y decisiones en torno a un objetivo; y la posición intermedia del plan entre la normación abstracta y la decisión de casos concretos. Sin embargo, más allá de estos avances teóricos, la categoría del plan aún se muestra en buena medida inasequible para la racionalización jurídica. En mi opinión, esto se debe a algunas insuficiencias metodológicas de partida, que lastran la correcta aprehensión teórica del plan. Menciono algunas.
En primer lugar, hay un problema en la selección de los sectores de referencia (en el sentido de Schmidt-Assmann) a partir de los cuales se induce la idea de plan. Si tomamos como sector de referencia primario el planeamiento urbanístico o territorial, tal y como hace el estudio del profesor Parejo, y de entrada asumimos que tales planes tienen eficacia normativa directa (crean derechos y obligaciones para la Administración y los particulares), el concepto de plan va a estar lastrado desde el principio con una nota de normatividad que va a ser fuente de enormes dificultades teóricas: introducir la normatividad como característica de todos los planes dificulta la comprensión de aquellos instrumentos administrativos a los que también llamamos “planes” (como los de subvenciones, los económicos, los de empleo, los de reestructuración industrial, los de estudios, etc.) donde la normatividad, si existe, es a lo sumo interna, relativa y secundaria. Planes no dirigidos a la creación de derechos y deberes, sino donde lo importante es la conexión de recursos públicos y/o privados en torno a un objetivo concreto. Eso sí, esta perturbación teórica derivada de la “normatividad” del plan, cuando es inducida a partir del planeamiento urbanístico, no se da en todos los Derechos administrativos. No se da en aquellos países donde el plan urbanístico (o al menos el planeamiento urbanístico general) no tiene vocación normativa, sino estratégica o simplemente programadora. Quizá, y es sólo una hipótesis, para avanzar en la conceptualización jurídica del plan haya que dejar fuera de la observación, al menos provisionalmente, al plan urbanístico, y avanzar antes con las demás expresiones no-normativas de planeamiento.
El estudio del profesor Parejo plantea la singularidad e incomodidad del plan frente al esquema binario normación-ejecución. Quizá esta incomodidad derive de que las categorías normación versus ejecución cumplen una función teórica y explicativa a la que es por completo ajena la idea de plan. Me explico. La distinción entre normación y ejecución, que sin duda es un binomio primario en la construcción del Derecho administrativo, tiene un origen eminentemente político; y de ahí pasa a ser una categoría de pensamiento propia del Estado de Derecho. La distribución del poder público en el tránsito del Antiguo Régimen al Estado liberal de Derecho se articuló –aun con muchas diferencias entre los distintos países- aprovechando la previa teoría política de las funciones estatales: la legislación era cosa del Parlamento; la ejecución era asunto del Gobierno y su Administración. En el desarrollo práctico de esta idea política elemental, los parlamentos de hecho no monopolizaron el poder normativo, porque a los gobiernos se les reconoció el poder de dictar reglamentos (bien como una función atribuida con carácter general por la Constitución, bien como una tarea delegada caso a caso por la ley). De todo esto resultan dos enunciados, relevantes para el asunto que nos ocupa. El primero es que ejecución no es sinónimo de aplicación, menos aún de subsunción; ejecución también es normación o reglamentación, aunque con estrecho sometimiento a la ley. El segundo enunciado relevante es que el binomio legislación-ejecución nace para distribuir el poder público, en el tiempo de tránsito del principio monárquico al principio democrático. Y si esto es así, si el binomio legislación-ejecución sirve para la distribución del poder, el plan simplemente es indiferente a la razón de ser de ese binomio. El plan debe su existencia, más que a razones político-constitucionales, a la creciente sofisticación operativa de la Administración, a lo que colaboran activamente la economía política y a la ciencia de la Administración emergente en la segunda mitad del siglo xx. La realidad de la planificación administrativa observa con cierta indiferencia una dicotomía, la de legislación (o normación) versus ejecución, que es ajena a su razón de ser. Por eso ha habido pocos escrúpulos teóricos en decir que el plan es norma (reglamentaria). Porque afirmar la naturaleza normativa del plan no impedía inscribirlo en la función ejecutiva de la Administración. Y porque si la pregunta no era sobre la esencia misma del plan, sino sobre a cuál de las dos categorías predefinidas se adscribía (norma o acto administrativo), la opción por la calificación normativa parecía a priori más próxima que la de acto. Pero esto no significaba que el plan fuera una norma reglamentaria, significaba simplemente que si había que elegir entre una de las dos calificaciones, la normativa parecía de entrada más asequible o útil.
Por lo dicho, quizá el problema metodológico está en que el marco conceptual binario (norma versus acto) está definido de antemano y para la distribución del poder público. Por eso dice Luciano Parejo, con razón, que al plan se le obliga a dormir en el lecho de Procusto que constituye la dicotomía norma-acto. Según esto, para entender y racionalizar la realidad del planeamiento posiblemente haya que prescindir de conceptualizaciones binarias (los sistemas externos, de los que hablaba Larenz) y optar por una tipología fluida de la actuación administrativa. En cada tipo empírico no hay una única nota definitoria frente a los demás tipos empíricos. Por ejemplo, el plan no tiene una nota peculiar y privativa que lo distingue frente al reglamento, la instrucción, la autorización, el mandato, etc. En cada tipo empírico, y tal podría ser el plan, se da una singular combinación de múltiples elementos también presentes en otros tipos empíricos, aunque en distinta forma y proporción. Una aproximación tipológica rebaja la tensión metodológica en torno al concepto del plan. Simplemente, porque no obliga a optar entre dos calificaciones –la de norma y la de acto- que no se han formulado para explicar la actividad planificadora de la Administración contemporánea, sino para para distribuir el poder público.
