Publicado: 25 junio, 2025 en: Investigación emergente.
El pasado 20 de mayo de 2025, en el caso Gwynne A. Wilcox, la Corte Suprema de Estados Unidos emitió una sentencia que podría marcar el fin de las agencias independientes, al menos, con el sentido actual que éstas tienen. La sentencia es tan solo una resolución interlocutoria dictada en el marco de dos juicios en curso. Sin embargo, lo cierto es que ella contiene algunos razonamientos que anticipan que la Corte Suprema podría estar inclinada a cambiar la interpretación constitucional que, hasta ahora, ha otorgado fundamento a estas agencias.
El caso que dio lugar a esta sentencia responde a una práctica política conocida en Estados Unidos: el intento del Presidente de remover a directores o comisionados de agencias que, de acuerdo con la Ley, solo pueden ser destituidos por causas tasadas, definidas con el propósito último de garantizar su independencia política.
En efecto, desde la Comisión Interestatal de Comercio (CIC) establecida en 1887, el Congreso ha creado mediante Ley órganos administrativos colegiados. De acuerdo con la Sección 11 de la Ley que creó a la Comisión, el órgano colegiado estaba compuesto por cinco miembros designados por la Presidencia previo control del Senado, por un término fijo. Además, se acotó que “no más de tres de los comisionados serán nombrados por el mismo partido político”. Los comisionados podían ser destituidos por el Presidente “por ineficiencia, negligencia en el cumplimiento de sus funciones o mala conducta en el cargo”.
De allí surgió el modelo de las agencias independientes con un órgano colegiado como máxima autoridad, cuya composición pasa por el control bipartidista del Senado. Los comisionados se designan por un plazo determinado y, salvo causas tasadas definidas en la Ley, no pueden ser removidos por el Presidente.
El control parlamentario sobre estas agencias generó dudas sobre su naturaleza, al punto que hacia fines del siglo XIX ellas fueron consideradas como comisiones del Congreso. Además, se generaron tensiones desde el ejercicio de la función ejecutiva, que el artículo II de la Constitución atribuye a la Presidencia. La sección segunda de esa norma asigna a la Presidencia la facultad de designar a ciertos funcionarios, sujeto a control previo del Senado, con algunas excepciones. Esta previsión es confusa pues el poder de designación no se limita a funcionarios ejecutivos, pues incluye a la designación de jueces. Además, esta sección guarda silencio sobre el poder presidencial de remoción de los funcionarios ejecutivos.
La laguna constitucional en cuanto al poder de remoción fue resuelta por la Corte Suprema en 1926, en el caso Myers. De acuerdo con esta sentencia, la función ejecutiva está enteramente atribuida por la Constitución a la Presidencia, lo que implica que todo funcionario ejecutivo actúa al amparo de esa función, bajo control presidencial. Según esta interpretación, el Congreso puede limitar el poder de remoción en el caso de comisiones que ejerzan funciones cuasi-judiciales como la CIC.
A partir de esta interpretación, el Derecho administrativo en Estados Unidos diferenció entre la remoción de funcionarios ejecutivos que ejercen funciones cuasi-judiciales y funcionarios puramente administrativos, justificando en el primer caso limitaciones legales que solo permiten la destitución bajo causas tasadas.
La Corte no cuestionó el poder del Congreso de limitar la remoción de los directores de las comisiones independientes, que luego de la Ley de Procedimiento Administrativo pasaron a llamarse agencias. Por el contrario, la Corte cuestionó la validez de la remoción de directores al margen de las causas tasadas en la Ley. Este fue el tema decidido en 1935 en el caso Humphrey´s Executor. El presidente Roosevelt removió a Humphrey, comisionado de la Comisión Federal de Comercio, por discrepancias con sus posiciones políticas. La Ley que creó a la Comisión, sin embargo, solo permitía destituir a los comisionados por ineficiencia, negligencia o malversación. La principal defensa del gobierno fue que las limitaciones legales al poder de remoción de funcionarios ejecutivos violaban el artículo II de la Constitución. La Corte rechazó la defensa, considerando que este artículo no otorga un poder ilimitado de remoción. Para la Corte, las comisiones independientes no son simples instrumentos del Poder Ejecutivo, lo que justifica que la Ley limite la remoción de sus autoridades a causas tasadas.
Esta interpretación fue precisada en 2020 en el caso Sheila Law. Con una mayoría de cinco magistrados, la Corte resumió las dos causas que justifican al Congreso limitar el poder de remoción. La primera causa es la necesidad de preservar la independencia política de comisiones colegiadas a cargo de funciones cuasi judiciales y legislativas. La segunda causa es la necesidad de preservar la independencia de funcionarios subordinados, como investigadores independientes. La sentencia de la Corte analizó la Ley de creación de la Oficina de Protección del Consumidor del Sistema Financiero, cuya máxima autoridad era un director, que solo podía ser destituido por causas tasadas. Como esta Oficina no cumplía con la primera condición, al no ser un órgano colegiado, la Corte declaró inconstitucional la limitación al poder de remoción.
Los casos Myers y Sheila Law reflejan dos tesis en tensión. Por un lado, la Corte reconoce que toda la función ejecutiva fue atribuida a la presidencia, lo que ha sido interpretado bajo la tesis de la llamada teoría unitaria. Bajo esta tesis, todo funcionario ejecutivo, incluyendo a quienes prestan servicios en agencias independientes, obra bajo el control de la Presidencia. Por el otro lado, la Corte reconoce que el Congreso puede limitar este control presidencial, para preservar la independencia de ciertos funcionarios, en especial, los directores de agencias colegiadas que cumplen funciones cuasi judiciales y legislativas.
El segundo gobierno de Donald J. Trump ha puesto en duda este poder del Congreso, reivindicando la teoría unitaria y, en concreto, reivindicando el poder presidencial de controlar a todos los funcionarios, incluyendo a las agencias independientes, como fue establecido en orden ejecutiva de 18 de febrero de 2025.
Además, el presidente Trump removió a Gwynne A. Wilcox como directora de la Junta Nacional de Relaciones Laborales, a pesar de que la Ley que creó a esa Junta condiciona la destitución a causas tasadas. En sentencia de 6 de marzo de 2025, la Corte de Distrito de Washington D.C. invocó el precedente Humphrey´s Executor, para declarar la ilegalidad de la remoción de Wilcox al margen de las causas tasadas en la Ley de creación de la Junta.
En otro caso similar, Cathy Harris cuestionó su remoción como directora de la Junta de Protección del Sistema de Méritos. En sentencia de 4 de marzo de 2025 la Corte de Distrito de Washington D.C. declaró la ilegalidad de la remoción, en tanto la Ley de creación de la Junta solo permite la destitución por causas tasadas.
Mientras ambos casos se encontraban en apelación, el presidente Trump solicitó a la Corte Suprema una medida cautelar para suspender las sentencias y, consecuentemente, cesar a los funcionarios que habían sido removidos. Como toda medida cautelar, esta petición exigía considerar no solo la probabilidad de daños irreparables sino, en especial, la verosimilitud de las defensas de la Presidencia. Pero lo cierto es que, bajo los precedentes comentados, resultaba claro que el presidente Trump no podía remover a los directores de esas agencias, salvo en las causas tasadas en la Ley.
La mayoría sentenciadora -6 magistrados- declaró con lugar la medida cautelar, considerando que la Constitución confiere la función ejecutiva al Presidente, con lo cual “este puede destituir sin causa a los funcionarios ejecutivos que ejerzan ese poder en su nombre, sujeto a excepciones limitadas reconocidas por nuestros precedentes”, citando el caso Sheila Law. Tomando en cuenta, además, el riesgo derivado de la permanencia en el poder de los funcionarios destituidos, la Corte consideró justificable suspender las sentencias de la Corte de Distrito, dejando al fondo de los juicios determinar si, en los casos concretos, las agencias involucradas cumplen con las dos excepciones mencionadas en Sheila.
En el voto salvado de los magistrados Kagan, Sotomayor y Jackson se observó, con agudeza, que la posición de la mayoría sentenciadora era abiertamente contraria al precedente Humphrey´s Executor, lo que podría indicar que, al otorgar la cautelar, esa mayoría estaría considerando abandonar este precedente.
De hecho, en el caso Trump vs. Estados Unidos, de 2024, la mayoría sentenciadora de la Corte defendió una interpretación constitucional que favorece el ejercicio “enérgico” de la Presidencia, todo lo cual justifica limitar el alcance de los controles del Congreso y del Poder Judicial, preservando la separación de poderes. Esta interpretación, consistente con la teoría unitaria, podría llevar a revisar el precedente Humphrey’s, interpretando restrictivamente las categorías de agencias que pueden ser catalogadas como independientes, con el propósito último de proteger el ejercicio de la función ejecutiva por la Presidencia.
Más allá de la actual coyuntura política, lo cierto es que la relación entre las agencias y la Presidencia no ha sido adecuadamente abordada por la Corte Suprema. El surgimiento de las modernas agencias, en el marco del New Deal de Roosevelt, no estuvo acompañado de una teoría constitucional que justificase su naturaleza y funciones. Más bien la Corte se limitó a resolver problemas puntuales, con criterio pragmático. El resultado ha sido un Derecho administrativo de muy precarias bases constitucionales, basado en el legicentrismo, o sea, la interpretación literal de la Ley de creación de las agencias.
Como consecuencia de lo anterior, el anclaje del Derecho administrativo en el artículo II de la Constitución es incierto. En Estados Unidos, el Derecho administrativo no pivota en la Administración pública, sino en las agencias. Y éstas, a su vez, descansan en el amplio poder del Congreso para incidir en la organización administrativa.
Debido a estas frágiles bases constitucionales, la Corte no ha cuestionado la interferencia del Congreso en la organización administrativa como una violación de las funciones propias del Poder Ejecutivo. Incluso la actual Corte, en casos como West Virginia, ha fortalecido el proceso de toma de decisiones regulatorias del Congreso, lo que parte de una interpretación de la separación de poderes a favor del Legislativo.
Pero en el caso Wilcox, la mayoría sentenciadora parece inclinarse por una nueva interpretación constitucional, en la cual la separación de poderes se interpreta, también, para preservar las funciones propias del Poder Ejecutivo, en especial, para remover funcionarios de las agencias. Este anunciado cambio tendría tres importantes consecuencias que conviene resumir.
En primer lugar, bajo esta nueva interpretación, el poder del Congreso de crear agencias independientes sería limitado a casos excepcionales. En la sentencia comentada, la Corte avanza esta interpretación restrictiva, colocando como ejemplo de independencia al Banco de la Reserva Federal cuyas funciones de banco central, ciertamente, lo ubican en una posición única. Esta consecuencia podría llevar a concluir que la Junta de Protección del Sistema de Méritos y la Junta Nacional de Relaciones Laborales no cumplen con ninguna condición extraordinaria que justifique su independencia, en términos de limitación del poder de remoción.
En segundo lugar, la Corte podría proveer una interpretación que asiente las bases constitucionales del Derecho administrativo, el cual pasaría del Derecho de las agencias al Derecho de la actividad administrativa. Esto llevaría a reconocer que la Presidencia dirige a las administraciones públicas, reafirmando que las agencias son órganos ejecutivos que llevan a cabo la función administrativa.
Finalmente, y en tercer lugar, no deja de haber cierta contradicción entre este potencial cambio de interpretación, y el énfasis que la mayoría sentenciadora colocó en ampliar el ámbito del control judicial, en el caso Loper Bright. Sin embargo, es posible armonizar ambas interpretaciones.
Así, en Loper Bright, la Corte concluyó que el control judicial de potestades discrecionales debe respetar un margen de deferencia. El ámbito reducido del control judicial podría ser compensado por el mayor control político ejercido por la Presidencia, como máxima autoridad de las administraciones públicas, si el grado de independencia de las agencias es limitado.
Más allá del Derecho de Estados Unidos, las transformaciones en curso al régimen jurídico de las agencias independientes son también relevantes desde el Derecho administrativo comparado, tomando en cuenta la difusión de esta figura en otros ordenamientos jurídicos, en especial, en el Derecho administrativo iberoamericano. En España se ha estudiado a la agencia regulatoria como modelo institucional, al tiempo que se han destacado los problemas constitucionales de su autonomía. En Colombia, estas agencias se han estudiado en el contexto de la transformación del principio de separación de poderes, para dar cabida a mecanismos de regulación. Como resultado, en Argentina se ha incorporado a la teoría del Derecho administrativo la figura de los entes reguladores.
En el caso de España, la difusión de estas agencias reguladoras debe estudiarse en el contexto de la influencia del Derecho de la Unión Europea. Pero en América Latina, el estudio de estas agencias responde, simplemente, a la trasposición de esta figura por parte del Legislador, y su estudio por la doctrina. Como resultado de esta trasposición, y según se observa en Colombia, el uso de la expresión agencia ha derivado en una “denominación genérica e imprecisa”.
El caso Gwynne A. Wilcox debería llevar a reflexionar sobre los límites constitucionales de las agencias independientes, desde el principio de separación de poderes. En Estados Unidos, la independencia fue interpretada para reducir el rol de la Presidencia, reforzando el control parlamentario bipartidista. Sin embargo, este control no solo puede interferir, ilegítimamente, con las funciones propias del Poder Ejecutivo, sino que, además, puede llevar a la concentración de funciones en el Poder Legislativo. Este riesgo refuerza la importancia de definir los estándares bajo los cuales se admita, excepcionalmente, la sustracción de las agencias independientes del control de la Presidencia.
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