por Paul Moulin
Publicado: 5 junio, 2024 en: Blog; Investigación emergente.
Lo que sigue es una breve síntesis de la tesis doctoral de Paul Moulin, en la actualidad Maître de conférences en la Universidad de Paris I. La tesis fue defendida el 21 de diciembre de 2023 en la Universidad de París-Panthéon-Assas, bajo la supervisión del profesor Benoît Plessix
El principio de mutabilidad ha sido, durante mucho tiempo, el principio menos apreciado del derecho administrativo francés. Desde que Louis Rolland lo enunció en los años treinta del siglo XX, como una de sus tres leyes de servicio público, no ha recibido una definición firmemente establecida y consagrada. Las investigaciones realizadas hasta la fecha lo han abordado en general de forma muy específica, limitándolo a algunos de sus aspectos concretos, como la mutabilidad de los contratos administrativos o de los servicios públicos, sin abordar su potencial global.
1. Esta situación ha generado varios problemas relacionados con la conceptualización y aplicación del principio de mutabilidad.
En primer lugar, su autonomía conceptual está en duda, especialmente en relación con el principio de continuidad de los servicios públicos, y su campo de aplicación sigue estando mal definido. Aunque está reconocido como norma común a los servicios públicos, tanto administrativos como industriales y comerciales, y está integrado explícitamente en las normas que rigen los contratos administrativos desde la decisión del Consejo de Estado en el asunto Comuna de Olivet (de 8 de abril de 2009), el principio de mutabilidad sigue siendo poco explorado más allá de estos dominios tradicionales.
Tenemos, pues, que el significado jurídico del principio de mutabilidad es impreciso. Louis Rolland lo llamó “ley” de servicio público, utilizando este término en sentido figurado. Hoy en día, las opiniones difieren: algunos lo consideran una norma en sentido estricto, mientras que otros cuestionan su estatus normativo, relegándolo a un simple “valor” o una “tendencia sociológica”.
Además de su existencia, el contenido normativo del principio de mutabilidad también es objeto de debate. Este principio amplía la ambigüedad tradicional del servicio público, que sirve tanto a los intereses del público como a los del Estado, al integrar un componente de "servicio" (que requiere una mejora continua de la calidad por parte de las autoridades de gestión) y un "poder", que somete a los usuarios a las decisiones de la administración, recordando que “nadie tiene derecho adquirido a mantener la reglamentación” (CE, ass., 1 de junio de 1973, Sindicato Nacional de Marinos Comerciales y otros).
Estas dificultades, vinculadas a la ambigüedad e indeterminación del principio de mutabilidad, se ven agravadas por dudas sobre su idoneidad.
Por un lado, podríamos preguntarnos si el principio de mutabilidad no debería ser sustituido por un eventual derecho a la mejora continua de la calidad del servicio público. Hay que señalar, en este sentido, que los efectos del principio de mutabilidad no siempre son positivos: ha permitido interrumpir las emisiones de televisión (CE, secc., 27 de enero de 1961, Sieur Vannier), ha justificado la reducción de la red ferroviaria (CE, 26 de julio de 1996, M . Poirrez), y ha legitimado el cierre de escuelas (CE, 25 de abril de 1994, Ministro de Educación Nacional) o de instituciones hospitalarias (CE, 28 de febrero de 1990, Decaudin).
Por otra parte, el principio de mutabilidad parece amenazar la seguridad jurídica, principio que el Consejo de Estado reconoció formalmente en su decisión plenaria del 24 de marzo de 2006, KPMG Company y Ernst & Young Company y otras. Hay que recordar, en este sentido, que en la actualidad la seguridad jurídica está ampliamente reconocida como un elemento crucial para un sistema jurídico eficiente y atractivo: las limitaciones económicas vinculadas a la globalización y la apertura de los mercados a la competencia han aumentado las necesidades de estabilidad y previsibilidad de las empresas, que esperan que esto asegure sus decisiones de inversión. El notable peso actual del principio de seguridad jurídica no resulta a priori favorable para un pleno despliegue del principio de mutabilidad.
En síntesis, la afirmación del principio de mutabilidad ha tenido que superar dos dificultades fundamentales: en primer lugar, su relativa indeterminación, pues aunque se trata de un principio clásico y omnipresente en el derecho administrativo, nunca había sido plenamente explorado como tal; y en segundo lugar, el descrédito al que frecuentemente fue sometido, debido a una concepción tradicional del derecho administrativo que privilegia el control y la seguridad en detrimento de la acción y la flexibilidad.
2. La tesis pretende demostrar que el principio de mutabilidad no es ni un principio marginal, reducido a ser una “ley” del servicio público, ni un principio caduco, condenado a ser superado por los avances en el control de la Administración. La tesis sostiene que es un principio cardinal del derecho de la acción administrativa y un instrumento crucial para afrontar los desafíos que enfrenta el derecho administrativo contemporáneo. El objetivo de la tesis es, por tanto, redefinir el principio de mutabilidad para modernizarlo.
Para ello, la tesis defiende una concepción normativa, transversal y puramente formal del principio de mutabilidad: significa que la Administración debe poder modificar el orden jurídico, pero no impone nada respecto del contenido de las adaptaciones a realizar. Constituye, por tanto, a la vez una prerrogativa y una sujeción de la Administración. La prerrogativa consiste en la inoponibilidad de situaciones jurídicas individuales a las adaptaciones que deban realizarse. Según esto, todas las situaciones legales y reglamentarias serían enteramente modificables en todo momento.
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