por Dolores Utrilla Fernández-Bermejo
Publicado: 18 octubre, 2021 en: Investigación emergente.
La distinción entre relaciones jurídicas materiales y procedimentales ha recibido una atención muy limitada por parte de la Ciencia del Derecho administrativo, que no suele referirse a ella expresamente, sino que se limita, en el mejor de los casos, a darla por conocida al hilo del estudio del procedimiento administrativo. Esta situación es disfuncional por dos motivos. Por una parte, porque la distinción, si bien no suele enunciarse expresamente en la legislación jurídico-administrativa, sí se deduce de ella con toda claridad. De otro lado, porque el Derecho administrativo es una rama del ordenamiento fuertemente procedimentalizada y, en consecuencia, proliferan en él las relaciones jurídicas plasmadas a través de los cauces formales del procedimiento administrativo. Ambas circunstancias exigen que la dogmática del Derecho administrativo general incluya un tratamiento adecuado de las diferencias entre ambos tipos de relaciones jurídicas y de las consecuencias que se derivan de ellas.
La clasificación de las relaciones jurídicas en materiales y procedimentales tiene en el Derecho administrativo un significado propio y parcialmente distinto al que ostenta en otras ramas del ordenamiento jurídico (especialmente, el Derecho procesal civil, donde encontró su germen a mediados del s. XIX de la mano de T. Müther y de O. von Bülow). Por una parte, en el ámbito administrativo la distinción cobra sentido no tanto por referencia al procedimiento judicial (contencioso-administrativo), sino por relación al procedimiento administrativo. De otro lado, en el Derecho administrativo la división opera con especial claridad conforme a la lógica género- especie. Desde esta óptica, la relación jurídico-administrativa material es una categoría más amplia, con la que se alude a todas aquellas interacciones de sujetos con situaciones subjetivas sustantivas recíprocas programadas por normas de Derecho administrativo, con independencia de los vehículos formales a través de los cuales dichas relaciones se desarrollan. Por su parte, la relación jurídico-administrativa procedimental es una categoría más estricta que remite a las relaciones que se desarrollan a través de los cauces del procedimiento administrativo que en cada caso diseñe la normativa aplicable.
La relevancia de esta distinción deriva del hecho de que la relación jurídico-administrativa material no necesariamente coincide con la procedimental en cuanto a su estructura, partes y contenido.La relación procedimental puede ser (y normalmente es) distinta de la relación material subyacente. La propia iniciación del procedimiento administrativo crea una relación jurídico-procesal con un contenido mínimo predeterminado por el ordenamiento con independencia de cuáles sean las características de la relación material a la que se refiere el procedimiento. Ello explica que el Derecho positivo regule, con vocación de transversalidad, un procedimiento administrativo general (actualmente recogido en la Ley 39/2015), que posteriormente puede verse modulado por la regulación procedimental establecida en la legislación específicamente aplicable por razón de la clase de actividad administrativa (sancionadora, expropiatoria, etc.) y, en su caso, por razón de la materia. Por lo que respecta a estos matices, el legislador cuenta con cierta flexibilidad para regular los procedimientos administrativos especiales y sectoriales, sin que le sea exigible atenerse de manera milimétrica a las características de la relación material subyacente.
Ahora bien, de modo similar a lo que ocurre en el ámbito del Derecho procesal, las relaciones jurídico-administrativas materiales y procedimentales se encuentran estrechamente conectadas entre sí. Tal vinculación deriva de la prioridad lógica de las primeras respecto de las segundas, de modo tal que toda relación procedimental implica, como presupuesto necesario, la existencia de una relación material (pero no necesariamente a la inversa, pues pueden existir relaciones materiales sin trasunto procedimental). En la medida en que la relación jurídico-material es el condicionante necesario de la relación jurídico-procesal, la regulación de la segunda ha de adecuarse a las exigencias sustantivas derivadas de la primera. Dicho de otro modo, la posible asimetría entre la regulación de la relación jurídico-administrativa procedimental y la de la relación material a la ésta se asocia ha de entenderse limitada por la necesidad de satisfacer de manera efectiva la ponderación de bienes jurídicos realizada por el legislador al regular la relación jurídico-material de base. La consecuencia que de ello deriva es que el régimen de las distintas clases de relaciones jurídico-administrativas de carácter material ofrece pautas orientadoras cruciales para la regulación y para la tramitación de diferentes tipos de procedimientos administrativos.
La adecuación del régimen jurídico de la relación jurídico-procedimental a la relación jurídico-material de base es necesaria desde tres puntos de vista, que deben ser tenidos simultáneamente a la hora de regular y tramitar el procedimiento sobre cuyo soporte se desarrolla la relación procedimental. El primero de ellos es el del interés público existente en la adopción de decisiones administrativas adecuadas a la ponderación de intereses realizada por el legislador al regular la relación material. Por ejemplo, la legislación sobre función pública puede prever la selección basada en los criterios de mérito y capacidad, pero la provisión de plazas realizada no será la óptima a menos que se abra la selección a un amplio círculo de interesados mediante convocatoria pública y se concedan plazos de solicitud adecuados). El segundo plano relevante aquí es el de la protección de las situaciones subjetivas de las partes en la relación jurídico-material, y particularmente las de rango isfundamental, cuyo pleno ejercicio en numerosas ocasiones precisa de un diseño procedimental específico (Grundrechtsschutz durch Verfahren), haciendo surgir para los poderes públicos deberes legales de protección a través del procedimiento (Verfahrenspflichten). Un ejemplo claro en este sentido es el derecho a la no indefensión en los procedimientos administrativos sancionadores, que requiere para su plena efectividad la articulación adecuada de trámites de audiencia y de prueba. La tercera perspectiva relevante es la del control judicial de la actividad administrativa, entendido éste en dimensión tanto objetiva (legalidad) como subjetiva (tutela judicial efectiva). Desde esta última óptica, la conexión entre relación jurídica material y procedimental proporciona criterios útiles a la hora de diseñar normativamente el régimen de consecuencias de las irregularidades procedimentales.
Lo que acaba de indicarse explica que la distinción entre relación jurídico-administrativa material y procedimental cobre especial relevancia dogmática en aquellos ámbitos caracterizados por la existencia de una intensa asimetría regulatoria entre ambas. Dicha asimetría puede producirse por distintos motivos y verificarse en diversos escenarios no excluyentes entre sí, de entre los que pueden destacarse los dos siguientes.
El primer caso es el de las relaciones materiales total o parcialmente carentes de relación procedimental paralela, porque ésta o bien no ha existido nunca (caso de las relaciones materiales que se desenvuelven en el marco de la llamada «actividad administrativa directa»), bien porque ha desaparecido o se ha reducido a la mínima expresión (caso de la sustitución de los procedimientos autorizatorios previos por las meras comunicaciones previas y declaraciones responsables), o bien porque, aun existiendo, abarca solo una de las fases en que se descompone la relación jurídico-material de base (como sucede con la relación expropiatoria, que carece de traslación procedimental en su fase final, esto es, la referida al control de la efectiva destinación del objeto expropiado a la causa expropiandi). En estos supuestos, la ausencia de procedimiento hace pasar a primer plano a la relación jurídico-material y determina la necesidad de articular mecanismos alternativos que garanticen la efectividad de las posiciones jurídicas subjetivas en que aquélla se descompone, por ser ésta una tarea tradicionalmente dependiente de un procedimiento que aquí no existe (o que existe solo en parte). Allí donde la articulación de fórmulas de garantía alternativas no sea posible, y salvo que exista una razón de rango constitucional que justifique la reducción de dicho nivel de garantías, las concretas características de la relación jurídico-administrativa material de que se trate en cada caso pueden llegar a imponer sobre el legislador un deber de regular ex novo (o de volver a regular) un procedimiento administrativo adecuado a las exigencias de tal relación material de base.
El segundo caso es el de las relaciones materiales dotadas de una programación legislativa poco densa y que por ello requieren, para la concreción de su contenido, del procedimiento administrativo. Estos supuestos se producen con especial frecuencia en el ámbito de la adjudicación administrativa de derechos limitados en número[6], así como en el de la provisión administrativa de ciertas prestaciones materiales estrechamente ligadas a los rasgos concretos del beneficiario[7]. En este tipo de escenarios, las normas que disciplinan las relaciones jurídico-administrativas de carácter material suelen incluir disposiciones indeterminadas o genéricas necesitadas de ulterior concreción en el momento de ejecución de la ley. Ello determina que en estos casos el procedimiento adquiera una significación singular, en tanto que estructura necesaria no solo para garantizar la adopción de decisiones administrativas adecuadas a la relación material de base, sino también para completar la regulación de ésta.
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